银监党发〔2015〕5号
为全面贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），加强银行业法治建设，结合银行业监管工作实际，提出以下指导意见。
一、总体要求
贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院部署，在银监会党委领导下，各级领导干部发挥模范带头作用，坚持法治思维，健全依法监管决策机制，提高银行业监管专业化水平；着力提升立法质量，完善执法程序，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的监管体制；增强监管透明度，推动银行业依法合规经营和稳健发展。
二、加强组织领导，强化队伍建设
（一）成立贯彻落实《决定》领导小组。银监会党委成立贯彻落实《决定》领导小组，研究、部署、组织、督导银监会系统和银行业贯彻落实《决定》工作，领导银行业监管法治建设。银监会党委书记、主席担任领导小组组长。领导小组办公室设在法规部，承担领导小组日常工作。
（二）带头尊法学法守法用法。各级领导干部要树立信念、坚定决心，发挥模范作用，以实际行动带头尊崇法治、敬畏法律；带头了解法律、掌握法律；带头遵纪守法、捍卫法治；带头厉行法治、依法办事。要把学习的效果落实到监管工作成效上来。要尽快把学习成果转化为推动银行业改革发展和监管工作的新思路和新措施，提升解决银行业改革发展难题的能力。
（三）强化法治思维。各级领导干部要牢固树立基本法治观念，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰。要把法治思维和法治方式运用到监管实践中，以身作则、以上率下，在法治之下想问题、作决策、办事情。健全风险早发现、早预防、早处置的制度机制，通过立法规范来明确行业准则和职业操守，使用法治方式保护金融消费者权益，编织更加严密的银行业“安全网”。
（四）完善考核用人机制。银监会机关及派出机构要把法治建设任务与监管工作一同筹划、一同部署、一同考核，主要负责人要认真履行推进法治建设第一责任人的职责。积极探索和制定银行业法治建设指标体系和考核标准，对各派出机构依法监管情况进行考核，并纳入政绩考核指标体系。要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，优先提拔使用法治素养好、依法监管能力强的干部。
（五）健全依法决策机制。建立银监会重大决策合法性审查机制，未经法律部门合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。
（六）推行法律顾问制度。银监会机关及有条件的省级派出机构建立法律顾问制度，组建以法律部门工作人员为主体、吸收社会各界专家参与的法律顾问队伍，定期召开会议，也可根据需要由法律部门临时召集会议，研究重大复杂金融法律问题，出具法律意见书，发挥法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政、依法监管中的把关作用。
（七）加强队伍建设。建立法律部门与监管部门工作人员定期轮岗、交流机制，增进立法与执法工作的衔接，提升监管法律制度制定和执行的效果。有条件的银监分局逐步建立专门法律工作机构，充实基层法律部门力量，提高法律专业化水平。银监会机关及有条件的省级派出机构根据需要设立公职律师，参与决策论证，提供法律意见，以律师身份处理具体法律事务，代理银监会机关及派出机构参加诉讼、仲裁活动，防范化解监管法律风险。
（八）加强经费保障。加强金融监管法治经费保障，保证立法调研、重大法律课题研究、法治宣传教育以及聘请外部法律顾问等经费需求。
三、完善立法体制，提升立法质量
（九）加强党委对立法工作的领导。建立健全党委对立法工作中重大问题的决策程序。立法涉及重大体制和重大政策调整的，报银监会党委集体讨论决定。
（十）健全立法工作机制。坚持监管法律制度制定与执行分开的原则，建立法律、行政法规、规章和其他重要规范性文件由法律部门牵头起草与论证的机制。完善与国家立法机关、国务院法制工作机构的联系机制，确保立法工作的及时性、完备性和统一性。拓宽社会公众有序参与立法渠道，健全规章草案和其他重要规范性文件公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。
（十一）坚持立法决策与改革决策相衔接。银行业立法要主动适应改革、经济、金融和社会发展需要，做到重大改革于法有据。坚持立改废释相结合的原则。实践证明行之有效的，要及时提升立法层级。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定权限作出授权，开展试点。对不适应改革要求的监管法律制度，要及时修改和废止。
（十二）推进银行业重点领域立法。积极协调立法机关，推动市场退出、普惠金融、民间融资等领域的立法工作，填补立法空白。与时俱进地推进《商业银行法》、《信托法》等重要法律的修改工作。逐步提升政策性银行、信托公司、金融资产管理公司、金融租赁公司、融资担保公司、小额贷款公司等领域立法层级，推动相关行政法规出台。完善负债业务、理财业务、表外业务等领域的部门规章。
（十三）完善法律审查和备案审查制度。强化规章和其他规范性文件（含与其他部委联合发文）法律审查制度。规章和其他规范性文件在提交审议之前应当经过法律审查，不得以征求意见、会签等方式代替；未通过法律审查，不得提交审议或与其他部委会签。派出机构制定的规范性文件，应当报上一级机构备案审查。建立银行业金融机构制定的业务规则和重要内部规章报银监会机关及派出机构法律部门备案制度。
（十四）推进规章和其他规范性文件的执法检查、清理和后评估工作。建立规章和其他规范性文件执法检查和清理常态化机制，及时公布清理情况，提高监管透明度。健全规章和其他规范性文件后评估制度，并根据评估情况及时进行修改或清理。
（十五）做好规章和其他规范性文件解释工作。规章和其他规范性文件公布后，应当做好宣传辅导工作；需要解释的，由法律部门牵头统一作出书面解释。
四、加强依法监管，推进依法行政
（十六）依法简政放权。树立权由法定的基本法治观念，坚持法定责任必须为，法无授权不可为的原则，优化分层执法体系，清减行政审批，下放行政权力，明确风险监管责任，分级建立权力清单、责任清单和约束清单，推进监管服务网建设。改进监管授权机制，提高行政许可审批效率。加强对行政审批的监督，严禁以部门发文和电话通知等方式自行设定行政许可之外的审批事项。
（十七）加大执法力度。树立权依法使的基本法治观念，规范执法行为，做到于法有据、有法可循，执法必严、违法必究。研究实行监管人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。完善执法程序，建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，重点规范行政许可、非现场监管、现场检查、行政强制、行政处罚等执法行为。加强行政执法信息化建设，探索银行业执法案例指导制度，提高执法效率和规范化水平。建立健全依法监管裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，依法维护银行业秩序。
（十八）规范行政处罚。银监会机关及有条件的派出机构设立行政处罚委员会，行政处罚事项由行政处罚委员会集体决定。贯彻“查处分离”原则，加大行政处罚力度，建立监督检查部门进行检查监督和法律部门进行行政处罚审理的分工合作机制。
（十九）健全监管执法和司法衔接机制。完善案件移送标准和程序，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。建立与公安机关、检察机关、审判机关政策协调、信息共享、案情通报、案件移送制度。
（二十）落实行政执法责任制。推动银监会机关及有行政复议职能的派出机构设立行政复议委员会。强化行政复议监督功能，坚决纠正监管不作为、乱作为和徇私枉法行为。充分发挥行政复议作为解决监管争议主渠道的作用，把问题矛盾化解在初始阶段和萌芽状态。认真做好行政应诉工作，依法维护银监会监管权威和合法权益。加强执法监督监察，确保权力依法、按程序行使，建立执法人员和负有责任的领导人员责任追究机制。
（二十一）建立发布银行业法治建设报告制度。银监会汇总依法监管情况和银行业依法合规经营情况，发布银行业法治建设年度报告，总结银行业法治建设经验，提高监管透明度。
五、加大学法用法力度，提高法治水平
（二十二）健全学法用法机制。完善党委中心组学习制度，把宪法、法律制度列入党委中心组学习内容。建立法律学习常态化机制，健全机关工作人员学法用法制度。强化定期法治培训，并将培训时间、成绩等情况作为考核的内容。加强银监会系统新录用人员初任法治培训，使新录用人员树立起依法监管的基本理念。以宪法和监管实践中常用的法律法规为主要内容，组织编写适应监管人员和银行业从业人员的法律培训教材。加快监管法律数据库建设。做好监管法律汇编工作。
（二十三）加强金融法律制度研究和交流。银监会机关及派出机构要加强与高等院校、研究院所学术交流合作，做好金融法律制度的基础理论研究工作；建立与银行业金融机构交流平台，就金融法律热点、难点问题进行研究交流，推动金融法治建设，为银行业健康发展提供智力支持。
（二十四）提升银行业依法合规经营水平。要将银行业金融机构设立专职总法律顾问纳入监管要求，保证总法律顾问在重大决策中发挥重要作用。强化银行业金融机构法律合规部门在依法合规经营、审核把关、维护合法权益等方面的积极作用。
（二十五）提高银行业法治意识。依法规范银行业金融机构的经营行为和从业人员行为，查处违法、违规经营问题，防范金融法律风险，保护存款人和金融消费者合法权益。要将有关法律知识测试纳入银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格考试，提高银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员法律水平。提高银行业从业人员学法、知法、守法的自觉性，树立合规就是效益、守法就是发展的信念，坚守合规底线。对依法监管和银行业依法经营表现突出的，予以通报表彰。
2015年7月31日
